【市町村合併と地方自治】
野中広務（元自治相・官房長官、元自民党幹事長、全国土地改良事業団体連合会会長）
「知事会がまとまっていこうというのなら、知事会の中に「町村部会」「市町村部会」、あるいは「議会部会」も置いて、一つの組織にしたらいい」
聞き手……尾形宣夫「地域政策」編集長
【略歴】
1925年京都府生まれ。
43年旧制・京都府立園部中学校卒。園部町（現南丹市）町会議員、同町長、京都府議会議員、京都府副知事を経て83年衆院議員当選。衆院逓信委員長、自民党総務局長、衆院建設委員長を務め94年自治大臣（現総務大臣）・国家公安委員長。95年自民党幹事長代理。97年衆院日米安保土地使用等特別委員長。98年内閣官房長官。99年沖縄開発庁長官（兼任）。2000年自民党幹事長、自民党行政改革推進本部長。01年自民党総務、党沖縄振興委員長、党男女共同参画推進協議会会長。02年地方制度調査会委員。03年党公務員制度改革特別委員長、全国土地改良事業団体連合会会長。同年10月、衆院解散をもって52年にわたる政治家生活に終止符を打つ。
現在、全国水土里ネット（全国土地改良事業団体連合会）会長。京都府内水面漁業協同組合連合会会長、京都府身体障害者団体連合会会長。
著書に「私は闘う」（文春文庫）など。
▽地方自治の理念欠いた平成合併
尾形 平成の大合併で全国の市町村数は激減しました。一方で合併による様々な問題が持ち上がり、全国知事会など地方６団体は、分権改革の方策を巡って個別の問題で主張が分かれ対応に苦慮しています。分権改革を進めるには政治の役割が欠かせません。現状をどう見ますか。
野中 私は町会議員（旧京都府園部町）から町長になり、町長から京都府議会議員、副知事を務め、地方と中央の政治・行政両方を経験した。そういう経験から見ると、平成の合併は必要であったと思う。自分も政界を引退する前まで、諸井虔さん（故人）の下の地方制度調査会では合併論者の一人だった。
しかし平成の合併の結果を見て驚いた。率直に言って、私はあれだけの合併をするとは思わなかった。（編集者注＝町村1004、市783、計1787市町村、08年7月1日現在）
尾形 予想以上に合併が進んだと。
野中 大体、明治２２年の明治の大合併で３万の市町村が１万になり、昭和２８年の合併促進法で同３０年にはおよそ３６００市町村になった。そのぐらいは自治省（現総務省）も努力したという成果を出さなあかんじゃないかとよく言っていた。
しかし、平成の合併ほど、何の理念も地方自治の今後の在り方についての方向付けもしないままに進んだことはなかった。
昭和の大合併の時は、担当の副知事が１週間から２週間市町村に行って泊まり込みで住民と折衝して難しいところは詰めたという幾つかの例を私どもは知っている。
ところが今度（の合併）は、（市町村同士の）「恋愛結婚や」「恋愛結婚や」と言ってやったから、ほとんど府県が関与せずに、はじめこれくらいはいいだろうと言ったけれども、それから後はもう何にも関与せずにやった。そのツケが本当に取り返しのつかない残存市町村を残し、理念なき合併を数の上では大きく成功せしめてしまった。
尾形 合併特例法で合併しないとカネがおりてこないような猜疑心を町村に持たせてしまったところもあります。
野中 それ（アメとムチ）はある程度必要なんだが、いろいろな自分たちのあるべき市町村のこれからの歩みというものを絵に描きながら合併するというのではなく、とにかく数だけやったらいいという、そんな感じでほとんど府県がさわらなかった感じがする。
だから（合併から取り）残されたところは、これからどう手をつけたらいいか分からない。そこに、小泉郵政改革でこれから一つの公の拠点にしなければならない特定郵便局がなくなり、県庁では市町村を総括する地方課が地方振興課とかに衣替えしてしまった。
だから、これからどっちへ行ったらいいのか分からない自治体が表れ、住民の不安も増幅する。県はそういう町村の在り方（を考える責任）から逃げた態度だと思う。
▽政令市ご破算の議論も必要
尾形 有力な政治家が基礎自治体は1000ぐらいがいいとか言い、最初に数字ありきの合併の流れができた感じです。
野中 それが理念なき合併というものだ。
尾形 どういう理念が欠けていましたか。
野中 その地方が共同体を作ることによって財政的にも、一体的行政的にも、住民サービスで将来自立していけるというものを持ってやっていかなければならない。その代わりに病院の数、老人ホームの数とか、あるいは上下水道、病院経営などをいかにして共同でやっていくかというものをきちっと詰めてやるべきだった。なのに、とにかく（合併）できるところからやれよと。
尾形 合併を急がせた大きな理由に地方分権があります。行政能力を向上させないと地方分権はできないから合併しなさいと国は言う。そういう建前が前面に出されました。
野中 僕の考えは、市町村というのは城に例えたら「内堀」で、府県は「外堀」だ。
市町村の中にそれぞれいびつな格差が生じたら、府県がそれを補って、そしてよりその城が堅固になり、城にいる農民をはじめとする領民が生きとし生けることを喜んでいける、希望ある合併の自治体の在り方というものを基本に置かなければいけない。しかし、そういうことを府県は本当に考えてやったのか。
そして、合併が済んだら今度は道州制だと。だけど、総務省も人口規模で政令指定都市だ、ここまでくれば中核都市になるということでやって、ひとつも市町村のこれからあるべき方向というのを持ち出さない。
マスコミを通じて見る限り、ちょっと毛色の変わった知事が発言してみたり、知事の中に「改革」グループができたりしたが、常に住民が幸せになることを骨幹においた論議がされていない。政令指定都市は17（平成19年4月1日現在）になった。これからも人口を吸収して増えるだろう。
権限は違うが県民税は取られる。県民税を取るから人口に応じて、県会議員の数も決まる。だから、警察の信号の増設くらいしか関係のない政令指定都市出身の県会議員が大きく数を占めてしまう。そういうところに手を入れないで、議論が進められている。非常に不幸なことだ。
尾形 国家を構成する基本は基礎自治体です。自治の確立にとって大切なのは、規模の大きい政令指定都市や中核市ではなく一般の市町村です。
野中 そのとおりだ。市町村がきちっとすれば、府県なんていらない。
尾形 その辺に目配りをしないまま、やれ中核市だ、人口がこれくらい増えれば政令指定都市だ、この政令指定都市の認定基準もゆるくなっています。
野中 そうそう。都道府県会議員の数を減らすことができるこんな好機に、勇断をもってそれをしなかった。京都を例に取れば議員の数は京都府よりも京都市の方が多い。そんないびつなことを一つも考えないで。これから一つの府県に２つも３つも政令指定都市が出てくる。
尾形 現に静岡県でも静岡市に続いて浜松市が政令市になりました。神奈川県は、横浜、川崎市があり、続いて相模原市の昇格が想定されています。
野中 根本的にね、政令指定都市もご破算にすることも含めて地方自治体の在り方、基礎的地方自治体の在り方を考える議論が今出てこなければ、私は地方自治に未来はないと思う。
▽財界に引きずられた知事会の道州論
尾形 地方行政の仕組みを根本的に再構築する考えが何故出てこないのでしょう。国、地方の行政サイドはもとより、行政学者からも全くその声は聞こえません。
野中 それが本当におかしい。総務省の役人に取り入って（地方自治を）うんぬんしている学者が多い。
尾形 平成合併について総務省も全国町村会も調査・検証しているようですが、総務省の調査に比べ町村会独自の調査では合併に対する不満がかなり多かったと聞いています。表向きはともかく、本音ではかなり厳しい意見があったようです。
野中 合併から残されたところはひどい町村になっちゃった。どうやって町村経営やってくのかなと心配になる。
尾形 全国町村会の山本文男会長（福岡県添田町長）は、リーダーとしての迫力もある独特な存在です。一方で全国知事会の麻生渡会長（福岡県知事）は対照的に調整型です。
野中 山本さんの迫力を見ていて、あの人がいる限り、１０００町村くらいのところは残っていくなと思った。麻生会長はおとなしい。役人出身だから専門的には知っているが、それが逆に災いになる。
尾形 話は変わりますが、第一次分権改革を進めた地方分権推進委員会の委員長で財界人の諸井虔さん（故人）が口を酸っぱく言っていたことは「分権のベースキャンプができただけだ。これからは頂上を目指して着実に登ること」でした。
ところが現状は「改革疲れ」というか、霞が関も永田町も分権改革に熱意がないようです。それより「道州制だ」の声が大きいのも事実です。分権改革の足元を固めないで、一足飛びに道州制うんぬんは順序を違えているのではないですか。
野中 財界が道州制を言い出して、知事会が乗っちゃっている。しかし、具体的になったら（大都市問題の取り扱いとして）東京都はどうなるんだ、大阪はどうなるんだということになってくる。道州制ができそうなのは北海道だ。
北海道知事は革新の知事ばかりが続いた。自民党が北海道を間接支配するため北海道開発庁ができて、一級国道をはじめ公共事業は全部開発庁が持った。知事に権限を渡さない間接統治をやるというところから出てきた。
今度は道州制をやるとなると、逆にこれをひっくり返してやっていかなきゃいけないし、道州制はどこで成功するのかなと思う。現に（関西と東海地区の両方に関係深い）三重県はどこの道州制の中に入っていくんだと。
尾形 三重県は京都、愛知、和歌山など１府５県と隣接、生活圏も様々です。
野中 名古屋市という政令指定都市を持つでかい愛知県がそんなに簡単に道州制に乗るわけではない。隣に岐阜県、三重県もある。困った状況の中で、議論が知事会中心で行われ、まとまりのない知事会に焦点がいっているのは、不幸なことだと思う。
▽グランドデザインを描ける政治家がいない
尾形 各論に入った分権改革で知事会は、税財源問題でそれぞれの事情を抱えて意見集約が難しい困った状況になっています。
野中 やはり地方にある国の出先機関を廃止し、税源も根本的に見直すことが必要だ。法人税も法人事業税も国にやればいいと思う。その代わり、外交や防衛、基本的な教育とかは国が責任を持って、あとの権限は地方に渡していく。
尾形 しかし、官僚はなかなか権限を地方に渡したがりません。それを説得するのが政治の役割ではないですか。
野中 官僚が権限を地方に渡すことなどしないし、地方分権のグランドデザインを持つ政治家はいない。
尾形 国のあり方が問われる今の時代に、（グランドデザインが描ける政治家が）いないで済む話ではありません。
野中 そうだけど、そういう（意識を持った）政治家がおらない。
尾形 では、どうすればいいですか。
野中 困ったものだ。やはり総務省がしっかりして、まず市町村の自治を確立すれば府県だっていらないんだという基本に立ってやったらいい。財政論で言えば、例えば地方税の徴収も賦課も、国税の徴収も賦課も住民にいたるまで同じところに納める。それなら、税務庁を作ればいい。そして税務庁が国税も地方税も集めて、その割合に応じて配分するというものを初めに作るくらいのところからスタートしなかったら、（均衡ある財政は）できないと思う。
俺のところの税だから俺のところでやるんだ、なんてこだわっていたら駄目だ。
消費税を３％から５％に上げるといった時に僕は自治大臣（現在の総務大臣）になった。僕は（消費税引き上げに）反対だった。反対の時に自治大臣になってしまった。
２％上げるのに「頼むから了解してくれ」と言うんで了解したが、その代わり１％を地方消費税でくれと、それが認められるならやろうとなった。その代わり、俺のところは徴収権待たないんだと。国が徴収して、そしてそれのカネの配分をくれたらいいと。
尾形 自動的に地方に回るようにしてくれたらいい。
野中 それでようやく、反対にしていた僕も（引き上げの）賛成に回った。（国も地方も）そういう発想でやっていかなきゃだめだと僕は思う。
尾形 去る７月の横浜市での全国知事会議でも消費税が議論の中心となりました。財政が窮迫する都道府県にとって安定財源の地方消費税は、喉から手が出るほど欲しい。かといって、国民感情を考えると、知事会として消費税引き上げをストレートに言い出せない。
野中 だから、法人事業税も法人税もみんな国にやればいい。それ以外の税は地方の税源とする。
尾形 そのうちの何％かは自動的に地方に回るように。
野中 私の考えは、法人税・事業税を国の財源にするということ。
▽出先機関の見直しは「現場に近い」が基準
尾形 地方分権改革推進委員会（丹羽宇一郎委員長）は、年末の第二次勧告で国の出先機関の統廃合問題で提言しますが、国交省や農水省は簡単には言うことを聞きそうもありません。
野中 一級河川とか直轄道路でも、持っているところはやはり現場に近くなくてはならない。流域が数府県にまたがるようなところ、そういうところはやはりそれを見られるところがなければできない。全部あげたらいいんだというわけにはいかない。
尾形 国交省は一応基準案を示しています。地方整備局や運輸局、北海道開発局なども二重行政の最たるものとして丹羽委員会が見直しの中心に据えています。ところが国交省はこれに強く反発し、一方の自治体も「権限だけもらったって駄目だ」とカネと切り離した権限移譲に注文を付けています。どうして権限と財源のワンセットで移せないのでしょう。
野中 だから僕が言うように、今ある税の在り方を一つは考える。そしてとにかく、国、地方の税はすべて１カ所で一括徴収、それを配分する。これは何も権限で配分するのではない。それくらいの大きな改革をやらなければ、分権はできない。人手を減らしていくんだから。
尾形 重ねて聞きますが、それくらいの改革をやるとなると、相当な政治力が必要になります。総理大臣がその気になってくれなければ。あなた任せみたいな丸投げでは改革は進みません。
野中 あー駄目、駄目。
尾形 グランドデザインを持たない政治家が多い永田町を進化させるにはどうすればいいでしょうか。
野中 第１次は細川内閣。これがアメリカの言う通りに日本を変えていった。そして第２次が小泉内閣だ。これもやはりアメリカの言うとおりにやってきた。規制緩和などと言ったが、地方は規制緩和で疲弊してしまった。タクシー業界なんてもう潰し合いになっている。僕が一昨日乗ったタクシーの運転手は、１６時間働いて時給５４０円になりますと言っていた。
尾形 １６時間ですか。
野中 そうじゃないと、水揚げがあがらない。規制緩和で否応なしに価格競争となった。だからあんな酒場（居酒屋タクシー）問題が出てくる。
▽規制緩和が秩序を壊した
尾形 規制緩和は、非常に耳当たりはいいのですが。
野中 いいのだけれども、地域社会を構成している以上、守らなくてはならない規制はある。国家という組織を構成する以上、規制のないところはない。だから、この頃少し戻そうとかあるが緩んだ組織は戻らない。
尾形 緩めすぎたんですね、はじめに。
野中 そうそう。例えば、地方のたばこ屋さんは、たばこ屋さんとして権利を保有して、距離制限を持っていた。それが古い家柄であり、酒屋さんもそうだ。それで生業できていた。これがどこでもやれる、たばこ屋でもスーパーでも。こんなことになったら、ここから皆潰れていったら、地方の商店街というのは完全に火が消えて、シャッター街になってしまう。
尾形 それで旧中心街の中心がシャッター通りになってしまう。商店が商店として生きていく道がなくなった。郊外に大型店舗が出来て、生活商品は何でもそろっている。小さな商店がいくら頑張ったって、太刀打ちできない。
野中 東京なんかはたいしたことないけど、京都辺りは深夜メーターでも５千円以上乗ったら５割引とか、最初のメーターが６４０円だが５７０円からスタートとか、そんな競争ばっかりだ。これが運転手にみんなしわ寄せがきている。
尾形 真綿で自分の首を絞めるようなもので、結局生きていけなくなる。
野中 （こんな実情だから）知事会は絶対一致できない。
▽地方６団体の再編が必要
尾形 分権の最終的な目標は住民自治の確立だと思います。都道府県が国の権限を移譲されたからといって、では市町村とはどうなんだとなります。
野中 知事会が本当に知事会としてまとまっていこうというのなら、知事会の中に「町村部会」とか「市町村部会」、あるいは「議会部会」も置いて、そして、一つの組織にしなかったら、これを町村会や議長会でやっとったって、これからも財政的にやれないかもしれない。今、共済の掛け金でどうにかやってるだけで、そんな高額な分担金は出せない。
尾形 ばらばらになっていて、お互いに連携できないなら、いっそのこと、６団体を一つの組織にすることも考えられます。
野中 そうすればいい。
尾形 野中さんのところも園部町を中心に４町が一緒になって南丹市が誕生しました。
野中 僕は、８つを一緒にしようと思った。というのは、僕（が町長）の時に１市８町で公立病院をつくった。それと８町村で東京オリンピックの前にし尿処理とゴミ処理施設、そして老人ホームも造った。それはみな広域行政でやった。
それがいざ合併ということになると、１つは京都市に付き、残りの７つが３つと４つに分かれた。その時の首長の経験のなさからだ。
尾形 合併もいいですけど、問題は広域行政がどういう風にできるかです。
野中 だから広域消防は１市８町のままでやっている。病院もそう。
尾形 そこに矛盾は出てこないですか。
野中 そこには出てくる。これから、その矛盾と闘っていかないと。
尾形 一般の住民にとっては困った状況です。
野中 それで財政は苦しい。逆に町民の期待は大きい。そして、国は山や田んぼは捨てて、言葉で環境と言っているけども、やはり国土保全はやらなきゃいけない。山林や田畑を元に戻さなければ国土保全はできない。３９％やそこらの食料自給率で、よその国はどんどん人口が増えるのに、日本が資源を持たずにやっていくなんてことはできない。
資源が無いから、あんな戦争（太平洋戦争）をやっちゃったんだから。
▽地方に通じた「地行族」の力がなくなった
尾形 言葉の響きは悪いですが、「限界集落」という過疎が深刻な地域が全国にたくさんあります。都会生活の基本を支えている中山間地でありながら、都市と中山間地の意識をつなぐ太いパイプができていない。
野中 中山間地に対する理解がないからだ。
尾形 昨年11月、東京で「全国水源の里連絡協議会」の設立総会が開かれました。限界集落を抱える全国の自治体が集まって国に中山間地の実情を訴える総会でした。それぞれの地元で作った天然水を詰めたペットボトルが並んでいたのが印象的でした。
ある首長が言っていましたが「なぜ、外国から飛行機で水を持ってこなければならないのか。それくらい日本は水資源を欠いた国なのか」と。
野中 山に保水力がなくなって、田畑が荒れて、結局そこの地下水が汚染されたからだ。
尾形 結局、国土行政に問題があるような気がします。そういう基本的な部分が今問われていると思う。言葉だけの環境ではなく、そのあたりを政治や行政がしっかりと見据えなければいけないと思います。
野中 今もおるけれど、昔は地方行政に問題意識を持った「地行族」というのがおった。いわゆる市町村長を経験したりした議員だ。県議会議員では分からないが、市町村長をせめて2期か３期経験したら、財政と支出との難しさが分かってくる。
だけどそういうのがいないで、２世議員とか３世議員が皆国会議員になる。選挙区は田舎だけど、自分が育って教育を受けたところは都会では、（地方の問題は）分かりっこない。何を考えているのか、何を言いたいんだか分からない。
▽府県が小規模自治体の業務を引き受けよ
尾形 道州制の前に、もう少し基礎的な自治体をどうするかということを考えるべきです。
野中 その上で、僕は、できれば政令指定都市の問題と府県合併をやるべきだと思う。
尾形 町村合併を「ちょっと待ちなさい」とはなりませんか。
野中 待ちなさいと言ったって、もう出来るところは皆合併してしまった。
尾形 しかし、政府はさらに合併を進めたい考えです。
野中 まだ合併をやろうとするのは、政令指定都市になれるというところの議論があるだけで、あとはどうにもならない。あんなところと一緒になったら、付き合いきれんというところだけが残されている。
尾形 本当は合併したいと思いながら、合併してくれる相手がいない自治体はどうすればいいですか。
野中 府県の出先機関が（そういう取り残された自治体の）業務を引き受けるという形で、住民の利便を考える以外はないと思う。自分たちが隣と一緒になれないわけだから。
そうすると市町村の住民の事務は全部府県の出先機関がやってやる。そこにも議会や農業委員会などいろんな委員会がある。それは皆やめたらいい。農業会議なんて農地の転用を扱っているだけだ。
尾形 先の世界貿易機関（WTO）閣僚会議でも浮き彫りになりましたが、食料自給率の問題は中山間地の疲弊と切り離せません。
野中 大体、昔は３反から４反の田んぼを持って、そしてどこか町役場に務めるか、土木工事をするか、山仕事に行って農家を維持してきた。これを公共事業は悪だと言って、山の手入れはしない、田んぼを休耕田にしたり、代わりに作った作物に補助金を出すアホなことをやった。
田畑は１回荒れると、最低３年耕作しなかったら復元しない。こういう施策をやったのが間違いだ。だから、僕らは土地改良でもう１度田んぼに稲を作れと言っている。
（08年秋季号）